Το σύστημα ασύλου στην Ελλάδα σήμερα: ανάμεσα σε θεωρία και πράξη

Ομιλία της Eυθαλίας Παππά, Υπεύθυνης της Νομικής Υπηρεσίας του Οικουμενικού Προγράμματος Προσφύγων σε εκδήλωση για την ημέρα του Πρόσφυγα, που διοργανώθηκε από το Ελληνικό Φόρουμ Προσφύγων (GFR) και το Ευρωπαϊκό Γραφείο για την Αντίρρηση Συνείδησης (EBCO) στην ΕΣΗΕΑ στις 20 Ιουνίου 2012.

Περισσότερες πληροφορίες και φωτογραφίες: http://www.ebco-beoc.org/node/255

Το σύστημα ασύλου στην Ελλάδα σήμερα: ανάμεσα σε θεωρία και πράξη

Η ενσωμάτωση της Ευρωπαϊκής Οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου 2005/85/EC στην εθνική έννομη τάξη έχει περάσει πολλές περιπέτειες από το 2007. Το ισχύον  ΠΔ 114/2010, που αντικατέστησε το ΠΔ 90/2008 και κατήργησε την ισχύ του αμαρτωλού ΠΔ 81/2009, είναι το τρίτο  στη σειρά που ενσωματώνει την Οδηγία στα πλαίσια του Σχεδίου Δράσης της Ελληνικής κυβέρνησης για την αναμόρφωση του συστήματος ασύλου και τη μεταβατική περίοδο έως την έναρξη ισχύος της Νέας Υπηρεσίας ασύλου  που προβλέφθηκε από το  Νόμο 3907/2011. Ήδη ο νόμος 4038/2012 ανέβαλε την έναρξη ισχύος της Νέας Υπηρεσίας για τον Ιούνιο 2012 ενώ   προ ολίγων εβδομάδων δόθηκε για διαβούλευση και το νέο σχέδιο ΠΔ για τις διαδικασίες ασύλου που θα εκδοθεί στα πλαίσια λειτουργίας της Νέας Υπηρεσίας.

Όλα αυτά τα χρόνια το σύστημα ασύλου στην Ελλάδα παραπαίει ανάμεσα στη θεωρία και την πράξη. Η πράξη αντιστρατεύεται σαφώς τη θεωρία, με αποτέλεσμα να έχουν δημιουργηθεί παράτυπες κυρίαρχες πρακτικές στις οποίες έχουν κοινωνικοποιηθεί τα αρμόδια διοικητικά όργανα και να είναι πολύ δύσκολος έως αδύνατος ο απεγκλωβισμός από αυτές . Πρόκειται για ιδεολογικές αγκυλώσεις και προκαταλήψεις από πλευράς της διοίκησης που διατρέχουν τον κορμό αυτού του συστήματος τουλάχιστον στο διάστημα της τελευταίας δεκαπενταετίας  με εμφανή τα αρνητικά αποτελέσματα για το θεσμό του ασύλου, τους ίδιους τους πρόσφυγες που βρέθηκαν στη χώρα μας αλλά και την διεθνή εικόνα της χώρας αναφορικά με την προάσπιση θεμελιωδών δικαιωμάτων του ανθρώπου.  Ποιές ήταν αυτές οι αντιλήψεις; Οι πιο γραφικές και επικίνδυνες …« δεν υπάρχουν πλέον πρόσφυγες στον κόσμο», «όλοι οι αιτούντες λένε ψέμματα», « να μην δημιουργήσουμε χώρους και θέσεις υποδοχής γιατί δημιουργούμε κίνητρο για να έρθουν και άλλοι αλλοδαποί στη χώρα» κ.λ.π  Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο του Στρασβούργου έκρινε (ΜΣΣ) ότι  το άθροισμα συστηματικών παραβιάσεων που αφορούν τόσο τις συνθήκες υποδοχής  όσο και της γενικώτερης κατάστασης των αιτούντων στην Ελλάδα συνιστούν παραβίαση του άρθρου 3 της ΕΣΔΑ.

Η αρχή της δίκαιης και αποτελεσματικής διαδικασίας ασύλου  προϋποθέτει αφενός μία διαδικασία όπου οι αιτούντες γνωρίζουν σαφώς τα δικαιώματα και τις  υποχρεώσεις του και καταλαβαίνουν τα διαφορετικά στάδια της διαδικασίας αφετέρου (προϋποθέτει) τη λειτουργία ενός  πλέγματος θεσμικών διαδικαστικών εγγυήσεων επ’ ωφελεία των αιτούντων. Ενημέρωση σε γλώσσα που κατανοεί ο αιτών, απρόσκοπτη  πρόσβαση στην  υποβολή αιτήματος, πρόσβαση σε δωρεάν νομική βοήθεια, ατομικό καθορισμό με προσωπική αναλυτική συνέντευξη  παρουσία διερμηνέως και νομικού συμβούλου αν θελήσει ο αιτών, αιτιολογημένη απόφαση χωρίς μεγάλη καθυστέρηση, δικαίωμα σε αποτελεσματική προσφυγή με ανασταλτικό αποτέλεσμα,  ανεξάρτητο όργανο εξέτασης της προσφυγής,  μη απομάκρυνση /επαναπροώθηση έως τη τελεσίδικη κρίση.  Η διαδικασία αυτή   υπονομεύθηκε συστηματικά τόσο σε πολιτικό επίπεδο όσο και από πλευράς αρμόδιας διοίκησης. Κυρίως όμως αναπτύχθηκαν πρακτικές που αποθαρρύνουν από την υποβολή αιτήματος ασύλου (παράταση κράτησης) ή οδηγούν ευθέως στην έξοδο από τη διαδικασία (ταχύρρυθμη διαδικασία για το σύνολο των αιτήσεων χωρίς ) βλ. παλαιότερα Κόκκινος Πυλός κλπ.  Σημαίνουσα παράμετρος αυτής της έκπτωσης από το δικαίωμα στη διεθνή προστασία ή το κατ’εξοχήν αίτιο, το γεγονός ότι αρμόδια αρχή για την παραλαβή των αιτημάτων, διαχείριση και απόφαση ήταν με πολιτική απόφαση  και παραμένει σε πρωτοβάθμιο επίπεδο  η ελληνική αστυνομία.  Πολύ χαμηλό ποσοστό αναγνώρισης του καθεστώτος του πρόσφυγα ή και επικουρικής προστασίας (υπήρξαν και εποχές όπου για 2-3 χρόνια δεν αναγνωρίστηκε κανείς ως πρόσφυγας μέσα από τη διαδικασία καθορισμού), σχεδόν ανύπαρκτος 1^ος βαθμός (πριν την έναρξη ισχύος του ΠΔ 114), κατάργηση του β’ βαθμού και του δικαιώματος για αποτελεσματική προσφυγή (με το ΠΔ 81/2009), παράταση της κράτησης για όσους κρατούμενους υποβάλουν αίτημα ασύλου ενώ κρατούνται,  και δεκάδες χιλιάδες εγκλωβισμένων αιτούντων άσυλο που περιμένουν ακόμα την εξέταση του αιτήματος και την τελεσίδικη απόφαση της διοίκησης επί του αιτήματος που σε κάποιες περιπτώσεις έχει υποβληθεί προ δεκαετίας.

Σε μία απόπειρα αυτοκριτικής για το θεσμικό και πραγματικό αδιέξοδο της πολιτικής ασύλου πριν την έναρξη της Αναμόρφωσης, λόγω της δριμύας κριτικής που δεχόταν η χώρα από θεσμικούς κύκλους της Ευρώπης,  υπουργός Προστασίας του Πολίτη ανέφερε χαρακτηριστικά «γιατί οδηγηθήκαμε σε αυτή την κατάσταση;  Από μία ξεροκεφαλιά και μόνο..».

Που βρισκόμαστε αυτή τη στιγμή, ένας απολογισμός από την εφαρμογή του μεταβατικού πλαισίου με το ΠΔ 114.

Καταρχάς με την εφαρμογή του ΠΔ στα πλαίσια της Αναμόρφωσης του συστήματος ασύλου υπήρξε ξεκάθαρη πολιτική βούληση με προσπάθεια μεταλαμπάδευσης στην αστυνομία νέας νοοτροπίας να λειτουργήσει σε νέες βάσεις ο θεσμός της διεθνούς προστασίας. Το ζητούμενο ήταν να εξεταστεί το λεγόμενο backlog δηλαδή οι 47000 εκκρεμείς αιτήσεις κυρίως σε β βαθμό. Δημιουργήθηκαν τριμελείς ανεξάρτητες επιτροπές προσφυγών με αποφασιστική αρμοδιότητα στα πλαίσια του Υπουργείου Προστασίας του Πολίτη με τη συμμετοχή και εκπροσώπου της Ύπατης Αρμοστείας του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες/UNHCR. Παράλληλα,  έγινε προσπάθεια με την αποφασιστική συμβολή της Ύπατης Αρμοστείας για να αναμορφωθεί ο πρώτος βαθμός δικαιοδοσίας που παραμένει στη μεταβατική περίοδο στην αστυνομία. Στα μητροπολιτικά κέντρα (Αττική, Θεσσαλονίκη) έγινε εκπαίδευση νέων βαθμοφόρων ώστε να γίνουν χειριστές  της πρωτοβάθμιας διαδικασίας ασύλου καθώς και να εισηγηθούν μία απόφαση, σε νέα βάση, με σαφή προσανατολισμό για ενδελεχή εξέταση του αιτήματος, αναλυτική συνέντευξη, κ.λ.π.  Αρχικά ξεπεράστηκε και το μεγάλο ταμπού του συστήματος ασύλου στην Ελλάδα που ήταν ότι «κανείς δεν παίρνει άσυλο σε 1^ο βαθμό». Υπήρξαν κάποιες θετικές εισηγήσεις που οδήγησαν σε πρωτοβάθμιες θετικές αποφάσεις για τη χορήγηση του καθεστώτος του πρόσφυγα ή επικουρικής προστασίας. Έγινε επίσης μεγάλη προσπάθεια με τη συμβολή πάλι του UNHCR και μίας ΜΚΟ να διατεθούν διερμηνείς για τις ανάγκες της συνέντευξης . Ωστόσο η εικόνα που έχουν οι νομικοί που εργάζονται στο πεδίο για παροχή δωρεάν νομικής βοήθειας είναι μάλλον αρνητική από την εφαρμογή στην πράξη του θεσμικού πλαισίου για το άσυλο,  18 μήνες περίπου μετά τη θέση σε ισχύ του ΠΔ 114/10 που σηματοδότησε την έναρξη της αναμόρφωσης του  συστήματος ασύλου στην Ελλάδα :

1.      συνεντεύξεις πρωτοβάθμιες

·        μεγάλη καθυστέρηση στην έκδοση των αποφάσεων: υπάρχουν αποφάσεις που εκκρεμούν από τον Ιούνιο 2011 μετά από θετικές εισηγήσεις. Λίγες αποφάσεις έχουν βγει, κυρίως οι αρνητικές. Η καθυστέρηση αφορά τις θετικές εισηγήσεις

·        κακή ποιότητα εισηγήσεων:. Παραδείγματα: εξεταστές βαθμοφόροι ερμηνεύουν τον βάσιμο φόβο δίωξης με την ύπαρξη προηγούμενης δίωξης και μόνο, απομονώνουν φράσεις μέσα στη συνέντευξη και δεν τις σχετίζουν με το υπόλοιπο περιεχόμενο και εισηγούνται αυθαίρετα με βάση αυτές, κ.λ.π

·        Λίγοι εκπρόσωποι της Ύπατης Αρμοστείας, δεν επαρκούν για τις συνεντεύξεις ειδικά τώρα με την προσθήκη και απογευματινών συνεντεύξεων . Έχουν προστεθεί και άλλοι εξεταστές / εισηγητές με εμφανή απειρία σε θέματα πληροφορίας, υπαγωγής κ.λ.π.

·        το τελευταίο διάστημα δεν δίνεται ημερομηνία για συνέντευξη σε ασυνόδευτους ανήλικους. Ακούστηκε ότι εκδίδονται αποφάσεις απορριπτικές χωρίς συνέντευξη, δεν έχει επιβεβαιωθεί από τη νομική μας υπηρεσία

·        συνέντευξη χωρίς προθεσμία για προετοιμασία με νομική συνδρομή:

με την κατάθεση του αιτήματος (μετά από παραπομπές) δίνονται ημερομηνίες για συνέντευξη για την επόμενη μέρα ή ενώ έχει προγραμματισθεί συνέντευξη για τον Χ μήνα, όταν πηγαίνει ο αιτών για ανανέωση δελτίου, του αλλάζουν την ημερομηνία της συνέντευξης και τη βάζουν για την επόμενη εβδομάδα ή μέρα. Όμως με αυτές τις πρακτικές καταργούν στην πράξη τη δυνατότητα του αιτούντα να έχει νομική συνδρομή και να προετοιμασθεί κατάλληλα. Θεωρούμε αυτή την εξέλιξη ως πολύ αρνητική για τη παροχή της νομικής συνδρομής στους αιτούντες και τις θεσμικές εγγυήσεις που δικαιούνται να απολαμβάνουν. Προς το παρόν διαπραγματευόμαστε αναβολές αλλά δεν δίνονται με μεγάλη ευκολία. Ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα των παραπάνω είναι η ακόλουθη περίπτωση. Ένας αιτών άσυλο αφρικανός που ομιλεί μόνο τη γλώσσα «Μαντίγκα» έχει προσέλθει για καταγραφή αιτήματος  με συνοδεία της δικηγόρου του προγράμματος μας  και ενός διερμηνέα «μαντίγκα» που έχει βρει η νομική υπηρεσία. Σε προγραμματισμένο ραντεβού για συνέντευξη πάντα με παρουσία του διερμηνέα «μαντίγκα» η διοίκηση αναβάλει για δικούς της λόγους και δίνει ραντεβού για αρχές Ιουνίου 2012. Όταν ο αιτών προσέρχεται για ανανέωση του δελτίου του τον Απρίλιο 2012,  τον «παίρνουν» για συνέντευξη με διερμηνέα στα αγγλικά ο οποίος δηλώνει ότι ο αιτών δεν τον καταλαβαίνει!

2.      κρατούμενοι αιτούντες άσυλο

·        δυσκολία υποβολής και καταγραφής αιτήματος. Όταν γίνεται, η συνέντευξη γίνεται κατά προτεραιότητα και δεν δίνεται ευκαιρία η προθεσμία στον αιτούντα να ενημερώσει τον συνήγορο για να τον συνδράμει (δεκάδες παραδείγματα). Αυτή η πρακτική συμπεριλαμβάνει και ασυνόδευτους ανήλικους που ενδέχεται να είναι περιπτώσεις «Δουβλίνου». Σε μία περίπτωση κρατούμενου ασυνόδευτου ανηλίκου (Συρία)  ενώ είχαμε ειδοποιήσει σχετικά το τμήμα ασύλου, έγινε η συνέντευξη απροειδοποίητα και επί της ουσίας ενώ επρόκειτο για εξερχόμενο αίτημα. Ζητήσαμε την ακύρωση της συνέντευξης διότι διαφορετικά το αίτημα δεν μπορούσε να δρομολογηθεί ως εξερχόμενο..

·        σε περίπτωση που το αίτημα υποβάλλεται στον Έβρο ή στην Πάτρα (π.χ) και ο αιτών που κρατείται απελευθερώνεται και έρχεται Αθήνα ενώ έχει διεξαχθεί η συνέντευξη ή το πρώτο σκέλος της πρωτοβάθμιας συνέντευξης (πρακτική στη Ορεστιάδα ή Αλεξανδρούπολη) και δεν έχει επιδοθεί η απόφαση, υπάρχει μεγάλη δυσκολία (ανυπέρβλητη αν δεν διαμεσολαβήσει ΜΚΟ ή ο Συνήγορος!) για μεταφορά του φακέλου στη Δ/νση Αλλοδαπών Αττικής και επίδοση της απόφασης προκειμένου να συνεχιστεί η διαδικασία.

·        αιτούντες που κρατούνται σε Πέτρου Ράλλη αλλά και σε κρατητήρια αστυνομικών τμημάτων της Αττικής όταν τους επιδίδεται η αρνητική απόφαση δεν έχουν τη δυνατότητα προσφυγής. Δεν εφαρμόζεται η πρακτική της «αυθημερόν προσφυγής» που εφαρμόζεται σε όλες τις άλλες περιπτώσεις – των απορριφθέντων που δεν κρατούνται – ενώ στους κρατούμενους (ειδικά σε κρατητήρια εκτός της Δ/νσης Αλλοδαπών Αττικής) επιδίδονται αποφάσεις χωρίς διερμηνεία, δεν γνωρίζουν τις προθεσμίες, ούτε τη διαδικασία και στα κρατητήρια/αστυνομικά τμήματα δεν υπάρχουν έντυπες φόρμες για τη σύνταξη μίας τυπικής προσφυγής. Η  υπηρεσία μας σε κάποιες περιπτώσεις που ειδοποιήθηκε από την Ιατρική Παρέμβαση απέστειλε με φαξ ένα κείμενο τυπικής προσφυγής με τα στοιχεία του αιτούντος και τον αριθμό της απόφασης προκειμένου να υποβληθεί και να μην περάσει άπρακτη η προθεσμία.

·        Ασυνόδευτος ανήλικος 14 ετών κρατούμενος στην Αμυγδαλέζα για τον οποίο είχε βρεθεί στέγη παρά την σχετική ενημέρωση του δ/ντη αλλοδαπών Αττικής δεν αφέθηκε ελεύθερος. Αφέθηκε όταν επανήλθαμε πάλι με σχετική αλληλογραφία για υπενθύμιση. Σε άλλη περίπτωση κρατούμενος 12 ετών αφέθηκε ελεύθερος μετά τη συνέντευξη χωρίς να έχει εξασφαλισθεί στέγη και χωρίς προηγούμενη συνεννόηση.

3.      επιδόσεις προσκλήσεων για τη δευτεροβάθμια επιτροπή

·        η νομική υπηρεσία διαπίστωσε ότι υπάρχουν προβλήματα στις επιδόσεις των προσκλήσεων για συνέντευξη ενώπιον των 2βαθμιων επιτροπών. Ενδεικτικά αιτών άσυλο ο οποίος ενημερώθηκε από εμάς για τη συνέντευξη (από την ενημέρωση μέσω Ύπατης) δεν είχε λάβει γνώση από την αστυνομία (δεν του είχε επιδοθεί η πρόσκληση) ενώ διαπιστωμένα διέμενε στην διεύθυνση που είχε δηλώσει. Η επιτροπή όντως είχε διαπιστώσει ότι δεν του είχε επιδοθεί η πρόσκληση αλλά το πιθανότερο είναι να γινόταν διακοπή. Σε άλλη περίπτωση σε αιτούσα (με σοβαρό claim) της επιδόθηκε η πρόσκληση νύχτα σε επιχείρηση «σκούπας» με προσαγωγή χωρίς να έχει αντίστοιχα ενημερωθεί η επιτροπή. Σε κάθε περίπτωση το μεγάλο έλλειμμα που υπονομεύει το δικαίωμα στην αποτελεσματική προσφυγή είναι ή έλλειψη δωρεάν νομικής βοήθειας για τους αιτούντες (πέραν της βοήθειας που λαμβάνουν από προγράμματα νομικής στήριξης ΜΚΟ που υλοποιούνται με συγχρηματοδοτούμενους ευρωπαϊκούς πόρους)

·        Στην πρόσφατη αναφορά που υπέβαλε το ΕCRE μαζί με την Διεθνή Επιτροπή Νομικών International Commission of Jurists στην Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης αναφορικά με την εκτέλεση της Απόφασης MSS εναντίον Βελγίου και Ελλάδος όπου και γίνεται μία εκτενής αποτύπωση όλων των πρόσφατων πτυχών της πολιτικής για τους πρόσφυγες και μετανάστες υπό το πρίσμα του σεβασμού των άρθρων της ΕΣΔΑ, οι συντάκτες αναφέρονται με έκπληξη και δυσπιστία στο γεγονός του ξεκαθαρίσματος της λίστας των εκκρεμών προσφυγών από 47.155 σε 29807 μέχρι το τέλος του 2011. ¨Όπως αναφέρει η έκθεση με μαθηματικούς τύπους, αυτό σημαίνει ότι κάθε μία από τις επιτροπές προσφυγών πρέπει να εξέταζε καθημερινά 9-10 προσφυγές χωρίς ούτε μία μέρα διακοπών κατά τη διάρκεια της χρονιάς!  Εκφράζεται λοιπόν μεγάλη ανησυχία για τα κριτήρια που χρησιμοποιήθηκαν για να πιστοποιηθούν κάποιες υποθέσεις ως μη ενεργείς και να αφαιρεθούν από τη λίστα.

·        Τέλος το μεγαλύτερο πρόβλημα/ σκάνδαλο είναι η μη πρόσβαση αιτούντων άσυλο με βάσιμα αιτήματα ασύλου. Επιτρέπεται η πρόσβαση μόνο ευάλωτων περιπτώσεων και κάποιων ατόμων με τη διαδικασία του Σαββάτου.

Γενικά ενώ πέρσι τον Μάρτιο 2011 το τμήμα ασύλου της δ/νσης Αλλοδαπών Αττικής ξεκίνησε με πολύ καλούς οιωνούς και με διάθεση να ξεπεραστούν προκαταλήψεις του παρελθόντος αναφορικά με τη χορήγηση προσφυγικού καθεστώτος ή άλλου καθεστώτος διεθνούς προστασίας, ενώ παρατηρήθηκε και ένα άνοιγμα στην πρόσβαση, από τον Σεπτέμβριο αυτός ο κύκλος που άνοιξε, άρχισε και πάλι να στενεύει και ξεκίνησε μία νέα δυστοκία με περιορισμό στην πρόσβαση, δυσκολία έκδοσης θετικής απόφασης, πολύ «φτωχό» περιεχόμενο εισηγήσεων, αργοπορίες, δυσλειτουργίες και ανάπτυξη παράνομων πρακτικών όπως νυχτερινές συνεντεύξεις, διακοπές, επιδόσεις αγνώστου διαμονής, επιδόσεις προσκλήσεων στο «δρόμο» χωρίς να ενημερωθούν αντίστοιχα οι επιτροπές, γενικά υπάρχει μία διαφαινόμενη τάση να μειωθεί το backlog  χωρίς νέες προσβάσεις και να μειωθεί ο αριθμός των αιτούντων άσυλο στη χώρα. Παράλληλα υπάρχει μη θεσμοθετημένη συρρίκνωση των κοινωνικο-οικονομικών δικαιωμάτων των αιτούντων όπως απαγόρευση μετάφρασης επίσημων εγγράφων αιτούντων άσυλο από τη μεταφραστική υπηρεσία του Υπουργείου Εξωτερικών (πρακτική μετά τον Φεβρουάριο 2012).

Αθήνα, 20 Ιουνίου 2012

Eυθαλία Παππά

Υπεύθυνη Νομικής Υπηρεσίας

Οικουμενικού Προγράμματος Προσφύγων

Κέντρο Συμπαραστάσεως Παλιννοστούντων Μεταναστών
Ηριδανού 20, Ιλίσια 11528, τηλ. 210 7295926-7, φαξ. 210 7295 928

E-mail: Ecrpath@gmail.com